本文刊发在大西洋月刊，作者罗杰·卡玛是专职撰稿人。
Gage Skidmore from Peoria, AZ, United States of America, CC BY-SA 2.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/2.0>, via Wikimedia Commons
特朗普关税已死。特朗普关税万岁？
今天上午，最高法院以6比3的意见裁定，推翻特朗普大规模全球关税中的大部分措施。多数意见认为，特朗普用来实施大部分贸易政策的那部法律，事实上并未赋予总统征收关税的权力。
这对特朗普的贸易议程是一次重大挫折，但远未致命。总统有几种替代方案可以重建他的关税体系，他的政府已经花了数月时间制定相关计划。这些努力最终也可能在法庭上受到挑战，但要完全打完官司将需要数年时间。
除非这位总统突然改变想法，否则特朗普的关税行动远远不算完蛋。
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此案围绕1977年的一项法律展开，即《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）。这部法律授权总统，在出现由“异常且特殊威胁”引发的国家紧急状态时，对商品进口进行“监管”。
特朗普政府对这部措辞含糊、从未被用来为关税辩护的法律作出自己的解释，认为只要声称存在紧急状态，总统就可以在未经国会批准的情况下，随时对任何国家征收任何形式的关税。
IEEPA，是特朗普去年2月对墨西哥、加拿大和中国征收关税的法律依据，也是他在“解放日”对全球几乎所有国家征收“对等”关税的依据，同时还是他对巴西、印度，以及最近对欧洲和加拿大发布或威胁发布单项关税的依据。
针对钢铁、铝等商品的行业关税是根据其他更具法律依据的授权实施，不受本次裁决影响。
去年，下级法院裁定，IEEPA或许允许某些关税，但显然不允许许多关税税率随意设定，针对国家范围随意划定，所依据的理由也难以被视为真正的国家紧急状态，例如存在贸易逆差，或所谓加拿大向美国大量走私芬太尼的虚构说法。
最高法院更进一步。首席大法官约翰·罗伯茨表示：“我们认定，IEEPA并未授权总统征收关税。”
不过，尽管特朗普政府坚持法律站在自己一边，但过去一年中，已经花了大量时间准备后路，以便在法院裁决不利时重建特朗普的关税壁垒。
正如特朗普在裁决数小时后在Truth Social上所说：“最高法院并没有否决关税，他们只是否决了IEEPA关税的某种特定用法。”
根据特朗普政府高层官员，例如国家经济委员会主任凯文·哈塞特和财政部长斯科特·贝森特的说法，政府的计划主要依据两项授权。
第一项是1974年《贸易法》第122条。这项法律允许总统在出现“大规模且严重的国际收支逆差”时，对任何国家征收最高15%的关税，期限最长150天。所谓国际收支逆差，是指流出这个国家的资金多于流入的资金。150天期满后，关税必须经国会重新授权。
根据加图研究所的克拉克·帕卡德和美国企业研究所的斯坦·维格尔的估算，仅这一做法，就可以让特朗普恢复被最高法院推翻关税收入的70%。这将是临时解决方案，而且如果过度使用，也可能被法院判定无效。
所以第122条很可能只是权宜之计，为政府启动计划的第二部分争取时间。
第二阶段将依据同一法律的第301条。
第301条允许总统政府针对“不公平”贸易行为，对任何国家征收基本上永久性的各种关税。但前提是，关税生效前，联邦政府必须完成多层官僚程序，包括对相关国家的不公平行为启动正式调查，编制详细报告，并进行公开征求意见。这正是那150天的意义所在。政府可以利用这段时间，对美国主要贸易伙伴启动调查，以便在五个月期满后，相关文件已经齐备，可以根据第301条转为无限期关税。
这项授权在宪法层面基础更为稳固。特朗普第一任期政府和拜登政府，都曾依据第301条对中国商品征收或提高关税。只要遵循适当程序，法院通常对总统如何使用这项授权持较为宽容态度。
特朗普已经表示，他计划使用一切可用的法律授权。他在Truth Social上写道：“因此，即刻起，所有国家安全关税、第232条关税以及现有的第301条关税，仍然有效并全面执行。今天我将签署一项命令，根据第122条，在我们已经征收的正常关税之上，再加征10%的全球关税，我们也正在启动若干第301条及其他调查，以保护我们的国家免受不公平贸易行为的影响。”
大多数专家认为，这种双管齐下的做法，将使特朗普在法律上可行地重建大部分现有关税体系，并有可能在法院存活下去。曾在拜登政府担任高级贸易顾问的彼得·哈雷尔在裁决公布前对我说：“美国近90%的贸易来自我们最大的20个贸易伙伴。我认为在150天内重新对其中大多数国家恢复关税并不困难。”
不太清楚的是，最高法院的裁决，在多大程度上会限制特朗普征收新关税的能力。总统并不擅长走征求意见程序。他更倾向于用突如其来、难以预测的关税威胁，迫使其他国家按他的意愿行事，或惩罚那些违逆他的国家。
今年以来，他曾威胁对欧洲征收25%的关税，因为欧洲不愿将格陵兰交给他；还曾威胁对加拿大征收100%的关税，因为加拿大与中国达成协议；他还威胁要因印度购买俄罗斯石油而“非常迅速地提高关税”。
如果这些威胁的上限只有15%（第122条），或在实施前需要漫长的官僚程序（第301条），威慑力将减弱。维格尔说：“他们将失去相当大的灵活性。特朗普喜欢不断威胁对某个国家因某种理由征收越来越高的关税，而这些工具并不是为此设计的。”
特朗普政府似乎也承认这一现实，所以为维持IEEPA效力提出的部分法律论点就是，其他替代方案会剥夺总统的灵活性和即时性。正如商务部长霍华德·卢特尼克在此前作证时指出的，“其他工具”在程序上耗时，而且无法立即采取行动。”
或许特朗普会对第301条的程序要求加以敷衍。他可以在周一早晨威胁加拿大，当天下午让贸易代表启动对加拿大贸易行为的“调查”，周二发布“报告”说明征税理由。
或者，他可能依赖一项更早的法律条款：1930年《斯穆特-霍利关税法》第338条。这一条款允许总统在认定某国对美国存在歧视性贸易行为时，对其征收最高50%的关税。
这两种做法都可能面临法律挑战。
如果政府在没有适当程序的情况下仓促实施，第301条关税很可能会因程序问题被法院推翻。至于《斯穆特-霍利关税法》第338条，从未被使用过，而且有人质疑这一条款是否仍然有效，或是否已被1974年的法律完全取代。
即便仍然有效，法院也可能裁定使用这一条款需要美国国际贸易委员会批准。这个委员会是一个对贸易争端进行调查的独立机构。法院还可能认为，“歧视性行为”的理由不适用于与美国拥有“最惠国”贸易地位的国家——除古巴、朝鲜、俄罗斯和白俄罗斯外，几乎所有国家都享有这一地位。
但即便这些法律挑战成功，也未必会对特朗普构成多大约束。这位总统可以不断尝试不同授权的边界，在诉讼缓慢推进期间维持某种形式的关税。法院已经花了一年时间才就IEEPA作出裁决。谁知道推翻这些替代方案各自需要多久？
维格尔说：“如果你对不同国家分别征收关税，那么很可能需要逐一打官司。”
但这种策略性的法律边缘操作，将给企业带来后勤噩梦，并可能带来痛苦的经济后果。关税将不断被推翻并退还。企业无法在不确定环境下作出投资决定。公司很可能会提前提高价格。
哈雷尔说：“那将是彻底的混乱。”
有一个机构可以随时结束这一切：国会。宪法赋予立法部门监管国际贸易的权力。特朗普之所以能够征收关税，是因为国会此前通过的法律赋予他这一权力。国会可以决定收回这一权力。
到目前为止，少数共和党人对关税高声批评，但几乎没有人愿意真正采取行动。
如果特朗普完全理性行事，考虑到关税在民意中多么不受欢迎，以及生活成本问题在选民心中的重要性，他或许不会再尝试任何关税替代方案。他本可以接受最高法院的裁决，然后转向其他议题。在没有关税的情况下，物价可能会下降，美联储也可能更有信心降低利率。
但对特朗普来说，关税权力远不只是关税本身。这是他对美国企业和外国施加支配的主要手段。而他几乎没有表现出愿意放弃这一权力的迹象。
